Urteil zum Hessischen Versammlungsfreiheitsgesetz

Nr. 03/2025

Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen hat heute ein Urteil zum Hessischen Versammlungsfreiheitsgesetz (HVersFG) verkündet. Das Gericht entschied, dass die Vorschriften des 2023 in Kraft getretenen Gesetzes die durch Art. 14 der Hessischen Verfassung (HV) geschützte Versammlungsfreiheit nicht verletzen. Dies gilt auch für die parallel vorgenommene Änderung des Bannmeilengesetzes (BannMG HE). Die Normenkontrollanträge der antragstellenden Fraktionen wurden daher weit überwiegend als unbegründet zurückgewiesen.

Allerdings erklärte der Staatsgerichtshof Teile des Gesetzes für verfassungswidrig: Die Ermächtigungen zur Sicherstellung in § 16 Abs. 1 Satz 2 und § 23 Abs. 1 Satz 2 HVersFG sowie die Einziehungsregelung in § 27 HVersFG wurden als unvereinbar mit der Hessischen Verfassung eingestuft. Sie verstoßen gegen das in Art. 63 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 HV verankerte Zitiergebot. Die betroffenen Vorschriften bleiben bis zu einer Neuregelung, spätestens jedoch bis zum 31. Dezember 2025, in Kraft.

1. Beide antragstellenden Fraktionen rügten eine Verletzung der in Art. 14 HV garantierten Versammlungsfreiheit durch Vorschriften des Hessischen Versammlungsfreiheitsgesetzes, wobei die Fraktion Die Linke. weite Teile des Gesetzes und die AfD-Fraktion lediglich § 14 Abs. 1 und 2 sowie § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HVersFG zu Beschränkungen, Verbot und Auflösung von Versammlungen angriff. Sie waren insbesondere der Meinung, der Gesetzgeber habe die – im Vergleich zum Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Grundgesetz (GG) – enge Beschränkbarkeit der Versammlungsfreiheit nach Art. 14 Abs. 2 HV nicht beachtet. Wegen dieser landesrechtlichen Mehrgewährleistung könnten allenfalls verfassungsimmanente Schranken Einschränkungen der Versammlungsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 HV rechtfertigen. Nach Ansicht der Fraktion Die Linke. war außerdem § 1 BannMG HE nicht vom Einschränkungsvorbehalt des Art. 14 Abs. 2 HV gedeckt.
2. Der Staatsgerichtshof stellte fest, dass alle angegriffenen Vorschriften in Einklang mit der in Art. 14 Abs. 1 HV gewährleisteten Versammlungsfreiheit stehen.
   1. Die durch Art. 14 HV geschützte Versammlungsfreiheit gilt als ein weitergehendes Landesgrundrecht gemäß Art. 142 GG fort und kann − abgesehen von dem Anmeldeerfordernis für Versammlungen unter freiem Himmel − allein durch verfassungsimmanente Schranken beschränkt werden. Unter Berücksichtigung dieser Vorgabe sind die angegriffenen Vorschriften des Hessischen Versammlungsfreiheitsgesetzes sowie § 1 BannMG HE jedenfalls bei entsprechender verfassungskonformer Auslegung mit Art. 14 HV vereinbar. Dabei müssen die nicht auf dem Anmeldevorbehalt des Art. 14 Abs. 2 HV beruhenden Ermächtigungsgrundlagen, wie ein Verbot oder Beschränkungen einer Versammlung, im Hinblick auf Versammlungen unter freiem Himmel verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass Eingriffe in die Versammlungsfreiheit nur zugunsten von Grundrechten Dritter oder anderen Rechtsgütern mit Verfassungsrang möglich sind. Im Einzelfall hat die anordnende Behörde praktische Konkordanz dadurch herzustellen, dass sie die einander widerstreitenden Verfassungspositionen durch Abwägung in einen verhältnismäßigen Ausgleich bringt.
   2. Auch die Vorschriften des Hessischen Versammlungsfreiheitsgesetzes, die zu Eingriffen in die Versammlungsfreiheit aus Gründen der öffentlichen Ordnung ermächtigen, können unter strikter Beachtung der Vorgabe, dass die Maßnahmen dem Schutz anderer Verfassungsgüter dienen müssen, verfassungskonform ausgelegt werden. Dies gilt insbesondere für § 14 Abs. 1 
      HVersFG, der Beschränkungen von Versammlungen unter freiem Himmel ermöglicht. Es ist deshalb unzulässig, Maßnahmen auf die öffentliche Ordnung als Auffangtatbestand zu stützen, weil sie sich mangels eines zu schützenden Verfassungsguts nicht unter den Begriff der öffentlichen Sicherheit subsumieren lassen.
      Die Vizepräsidentin Sacksofsky sowie die Mitglieder des Staatsgerichtshofs Dauber, Fachinger, Gasper und Wack haben zur gesetzlichen Befugnis der Behörden, Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Ordnung zu ergreifen, ein Sondervotum abgegeben.
   3. Bei der Anwendung des in § 18 HVersFG geregelten Schutzausrüstungs- und Vermummungsverbots müssen die widerstreitenden Grundrechtspositionen wegen des grundsätzlich berechtigten Interesses der friedlichen Versammlungsteilnehmerinnen und -teilnehmer, sich vor Angriffen Dritter schützen und unerkannt bleiben zu wollen, besonders sorgfältig unter Beachtung des subjektiven Elements − beabsichtigte Verwendung der mitgeführten Gegenstände bzw. Zielrichtung der bezweckten Anonymität − gegeneinander abgewogen werden.
      Zur Verfassungsmäßigkeit des Schutzausrüstungs- und Vermummungsverbots des § 18 HVersFG haben die Vizepräsidentin Sacksofsky sowie die Mitglieder des Staatsgerichtshofs Fachinger und Gasper ein weiteres Sondervotum verfasst.
3. Der Staatsgerichtshof erachtete allerdings die Vorschriften zur Sicherstellung in § 16 Abs. 1 Satz 2 und § 23 Abs. 1 Satz 2 HVersFG sowie die Einziehungsvorschrift in § 27 HVersFG als mit der Verfassung des Landes Hessen unvereinbar. Diese verstoßen gegen das in Art. 63 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 HV verankerte Zitiergebot. Danach müssen Gesetze, die ein hessisches Grundrecht beschränken oder ausgestalten, das entsprechende Grundrecht ausdrücklich nennen. Dieses Zitiergebot gilt nach dem Wortlaut anders als Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG auch für die Eigentumsgarantie, soweit das betroffene Gesetz eine Bestimmung des Inhalts und der Begrenzung des Eigentums im Sinne des Art. 45 Abs. 1 Satz 2 HV enthält. Obwohl § 16 Abs. 1 Satz 2, § 23 Abs. 1 Satz 2 und § 27 HVersFG das Grundrecht der Eigentumsgarantie dadurch beeinträchtigen, dass sie eine behördliche Sicherstellung oder Einziehung von Gegenständen zulassen, wird Art. 45 HV nicht im Gesetzeswortlaut zitiert. Bis zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung – längstens bis zum 31. Dezember 2025 – bleiben die Vorschriften anwendbar.
4. Nach der abweichenden Auffassung der Vizepräsidentin Sacksofsky sowie der Mitglieder des Staatsgerichtshofs Dauber, Fachinger, Gasper und Wack ist § 14 Abs. 1 HVersFG mit der Versammlungsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 HV unvereinbar, soweit er Beschränkungen von Versammlungen unter freiem Himmel auch zum Schutz der öffentlichen Ordnung zulässt. Gegen einen verfassungskonformen Anwendungsbereich führen sie an, dass die zu Eingriffen ermächtigende öffentliche Ordnung gerade kein verfassungsrechtlich verankertes Rechtsgut ist und daher die durch Art. 14 Abs. 1 HV gewährleistete Versammlungsfreiheit nicht einschränken darf. Sie halten insoweit auch § 10 Abs. 1 HVersFG, § 16 Abs. 1 Satz 1 HVersFG und § 17 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 HVersFG für nicht mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar.
5. Nach abweichender Meinung der Vizepräsidentin Sacksofsky sowie der Mitglieder des Staatsgerichtshofs Fachinger und Gasper sind darüber hinaus sowohl das Schutzausrüstungsverbot nach § 18 Abs. 1 HVersFG als auch das Vermummungsverbot nach § 18 Abs. 2 HVersFG mit Art. 14 HV unvereinbar. Die Verbote lassen sich ihres Erachtens nicht durch hinreichend erhebliche Gefahren für Güter von Verfassungsrang rechtfertigen.

Das vollständige Urteil steht auf der Internetseite des Staatsgerichtshofs zum Abruf bereit ( www.staatsgerichtshof.hessen.deÖffnet sich in einem neuen Fenster).

Normtexte und Begriffe

Artikel 14 der Verfassung des Landes Hessen

(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder besondere Erlaubnis friedlich und unbewaffnet zu versammeln.

(2) Versammlungen unter freiem Himmel können durch Gesetz anmeldepflichtig gemacht werden.

Artikel 63 der Verfassung des Landes Hessen

(1) Soweit diese Verfassung die Beschränkung eines der vorstehenden Grundrechte durch Gesetz zulässt oder die nähere Ausgestaltung einem Gesetz vorbehält, muss das Grundrecht als solches unangetastet bleiben.

(2) ¹Gesetz im Sinne solcher grundrechtlichen Vorschriften ist nur eine vom Volk oder von der Volksvertretung beschlossene allgemeinverbindliche Anordnung, die ausdrücklich Bestimmungen über die Beschränkung oder Ausgestaltung des Grundrechts enthält. ²Verordnungen, Hinweise im Gesetzestext auf ältere Regelungen sowie durch Auslegung allgemeiner gesetzlicher Ermächtigungen gewonnene Bestimmungen genügen diesen Erfordernissen nicht.

§ 14 Abs. 1 und Abs. 2 HVersFG (Beschränkungen, Verbot, Auflösung)

(1) Die zuständige Behörde kann eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Maßnahmen erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist.

(2) ¹Die zuständige Behörde kann eine Versammlung unter freiem Himmel verbieten oder die Versammlung nach deren Beginn auflösen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Maßnahmen erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. ²Verbot oder Auflösung setzen voraus, dass Beschränkungen nicht ausreichen.

§ 18 HVersFG (Schutzausrüstungs- und Vermummungsverbot)

(1) Es ist verboten, bei oder im Zusammenhang mit einer Versammlung unter freiem Himmel Gegenstände mit sich zu führen, die als Schutzausrüstung geeignet und den Umständen nach dazu bestimmt sind, Vollstreckungsmaßnahmen eines Trägers von Hoheitsbefugnissen abzuwehren.

(2) Es ist auch verboten,

1. an einer solchen Versammlung in einer Aufmachung teilzunehmen, die geeignet und den Umständen nach darauf gerichtet ist, die hoheitliche Feststellung der Identität zu verhindern, oder den Weg zu einer Versammlung in einer solchen Aufmachung zurückzulegen, oder
2. bei einer solchen Versammlung oder auf dem Weg dorthin Gegenstände mit sich zu führen, die geeignet und den Umständen nach dazu bestimmt sind, die hoheitliche Feststellung der Identität zu verhindern.

(3) Die zuständige Behörde trifft zur Durchsetzung des Verbots Anordnungen, in denen die vom Verbot erfassten Gegenstände bezeichnet sind.

Sondervotum

Ein Mitglied des Staatsgerichtshofs kann seine in der Beratung vertretene abweichende Meinung zu der Entscheidung oder zu deren Begründung in einem Sondervotum niederlegen (vgl. hierzu § 16 Abs. 3 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof).